通过设立巡回法庭开展巡回审判，采取车载法庭、渔排法庭、下乡办案等灵活多样的方式传播法治正能量。

[8]古代人的自由和现代人的自由区分见于法国大革命时期的邦雅曼·贡斯当。支持两种宪法传统的分别是自由和民主。

这部宪法规定了公民的劳动权、劳动条件和劳动待遇等。就后者而言，个人利益与国家利益相一致使平等赋予国家某种义务，既要求同等对待相同的事情，也要求国家对某一权利履行特定义务。正如贡斯当在《古代人的自由与现代人的自由》一文最后贡献出来的结论一样，他并非想要放弃其所描述的两种自由中的任何一种，而是探索将二者结合起来的制度，共同完成人类的使命。任何人不会是只尽义务，不享受权利。孟德斯鸠式的自由被设想为做任何不伤害他人事情的力量，[14]卢梭式的自由被理解为人民的主权。

[54]在后者，现代宪法打破了公私对峙的二分结构，代表公共利益的公权力深入至私人领域，干预经济自由。那个宣言说：‘近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。这表明在我们的体制安排中，对政府征稅的约束十分有限。

黄茂荣:《税法总论：法学方法与现代税法》（第一册增订3版），植根法学丛书2012年版。在我国，行政化和中央集权恰恰是由于人事权的纵向集权来保障的，集权的力量击穿了所有关于各级政府事权和财权分配的刚性设计。第六届全国人大常委会1984年9月18日作出的《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》和1985年4月10日第六届全国人大第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权的领域极其宽泛，涉及整个工商税制、有关经济体制改革和对外开放方面的所有经济领域，是两次典型的空白授权。[17]因财税引发的问题，可以说是整体性的和结构性的。

二是我国社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大。从世界范围来看，授权立法是一个普遍采用的做法，其目的在于弥补议会在行政经验、专门知识、立法效率上的不足。

对于违反税收法定的现象，解决方案通常是何不规定之？对于授权立法泛滥，解决方案是何不严格之？对于地方财力不足，解决方案是何不增加之？这其实等于把解决问题的办法还原到问题本身了，如果对原因加一个不字就变成了解决办法，注定是于事无补的。这激励着地方政府在事权沉重、财力不足的情况下设法找钱，过度依赖那些难以有效约束的非税方式，如土地财政、融资平台、地方债务、干预辖区金融机构，等等。财税法治面临的困难从根本上源于政治过程的堵塞，所以必须把财税改革置于强化人民代表大会功能的视角下来理解和推进。《立法法》明确规定被授权机关不得把该项权力转授给其他机关，但国务院对财政部、发改委、国家税务总局或地方政府的转授权屡见不鲜，如在《房产税暂行条例》明确规定个人所有非营业用的房产免缴税的情况下，国务院仍于2011年授权上海、重庆等地进行个人住房征收房产税的改革试点，两地政府也依此制定了实施办法以试点名义征税。

为了强化人大的权威，维持法律的刚性约束，须使人大代表有财可用、有事可议、有责可负、有人可纠。现有的事权与财权两权平衡方案也应转向人（事）权、事权、财权的三权平衡设计。中央在集中税权之后，对初始财力没有根据事权与财权平衡的原则进行二次分配。财税法本质上是一门政治科学，政府与钱相关的所有权力——敛钱（征税）、花钱（支出）、借钱（举债）、印钱（通胀），都不是技术性的而是政治性的，每个环节都存在政治选择的空间，并事关合法性和治理绩效。

三是整个社会越来越依靠政府的项目投资和高投资率来维系经济增长。在缺失税收立法权的情况下，就不可能有真正的财政自主权，也不可能有真正的央地财政分权，地方也就难以根据本地的具体情况和实际需要，运用立法手段积极挖掘税源潜力和保障财政收入水平，也难以形成稳定的财政收入增长机制和提高财政资金的使用效率。

【摘要】 尽管税收法定原则已经由《立法法》确认，但其蕴含的财政民主价值在我国面临严重的流失风险：一是在人大与政府的关系上，经由不严格的授权立法赋予行政机关过大的征税权，削弱了对税收的立法控制。在这样一个机制中，因为没有不受制约的权力，也就不会存在单一的行政主导。

但在强化宏观调控的大背景下，似乎很难给予乐观的期待。我们缺少的不是他国经验的启示和渐趋形成的制度共识，而是解决问题的动力机制。[2]但问题在于，我国的授权立法一直十分不规范，存在严重的空白授权、扩权立法、转授权、授权不均衡、立法程序不民主等问题。【注释】 作者简介：姜峰,山东大学法学院教授、博士生导师。地方人大不享有税收立法权并非始自《立法法》。由各地方选出的议会议员，显然不会容许中央政府既掌握强大的财力，又拒绝承担相应的事权。

税收法定原则已被接受近二十年，但税权的行政主导格局未有明显改观，这引导我们探究背后的根源究竟如何。这是行政主导型财税体制改革兜圈子、内卷化的一个必然结果。

[16]事实上，这一堪忧状况也是十八大后中央决心大力推动财税体制改革的一个重要背景。[10]参见施海洋：《探索中国的非对称分税制模式》，《国际税收》2001年第6期。

参见刘剑文：《落实税收法定原则的现实路径》，《政法论坛》2015年第3期。其次，行政官员有任期限制和特定管辖区域，其决策的有限时间视角和地域视角，可能形成与全局和长远利益冲突的责任激励，即使一心为民的官员，若非受到限制也倾向于扩大税权。

[3]例如，涉税授权立法一直是一揽子授权，即无特定目标、无特定范围、无特定期限的三无授权或空白授权，全国人大授权时对授权立法的理由和目的不做必要说明，授权时限语焉不详，授权范围十分宽泛，这就仿佛给被授权机关开出了一张空头支票。在最早产生这一原则的英国，它来自无代表不纳税这样的基本政治诉求，而我们在借鉴欧美经验时，注意力也太多集中于其形式法治方面，忽视了其赖以安身立命的政治动力机制。在过去，财税领域有法不依、执法不严、放纵行政部门滥用权力的做法，很大程度上与司法的独立性、专业性未受尊重、司法审查没有发挥正常功能有关。对于许多地方政府而言，财政收入的一半来自于土地相关的出让金、税费和融资所得，这一情况是触目惊心的。

由于表达自由和周期性选举的存在，他们的表现受到纳税人的有效监控。议员、官员都向法律而不是上级负责，他们有不同的产生方式、不同的负责对象，不同的事权责任。

[16]参见姜峰：《央地关系视角下的司法改革：动力与挑战》，《中国法学》2016年第4期。甚至在很多人看来，税权的行政化和中央集权非但不是一个问题，反而适应了社会对高效行政的需求，它甚至被当成经济发展的一个经验。

在人、财、事三权中，人（事）权既是我们所忽视的，也是决定性的。事实上，1982年宪法修改时，即有人建议设立拨款委员会。

以授权立法之名的慷慨授权，导致了税权的行政化，以税收法定之名对地方不予授权且怠于均衡财力，导致了税权的中央集权，这纵、横两个方面共同描绘了一幅行政主导的财税体制图景。本文认为，如下几个方面是不能忽视的。分税制有效改变了之前中央财政吃紧、宏观调控乏力的格局，但是回头来看，其矫枉过正的做法也产生了诸多严重后果。2001年4月28日全国人大常委会第二次修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》进一步明确：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。

如果没有以人民代表大会制度为中心的代议制政治过程产生的制度性压力和公共审议机制，行政主导的图景恐怕难以改变。从这个角度来看，财权与财力平衡分配的对称模式，与财权与财力不平衡分配的非对称模式[10]，本质上并无优劣之分，各国自可依照其国情确定。

（3）是否能够依据财税权力的运行后果来让官员承担政治责任。目标很宏伟，但步子很细碎。

这里财权与财力是两个不同的概念，财权可以集中，但财力需要与政府的事权相匹配。本文认为，或许应当从改善以人大为中心的政治过程的角度来推进财政民主价值的实现。